Постановление конституционного суда 24 января 1997

Постановление конституционного суда 24 января 1997

Дело о проверке конституционности
Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»

(о местных органах власти; «удмуртское дело»)

Дело рассматривалось 26-27, 29 ноября 1996 года Постановление N 1-П от 24 января 1997 года

В заседании участвовали: Представители сторон, направивших запросы в КС РФ: М.А.Митюков — представитель Президента РФ, А.Н.Мальцев, М.И.Пискотин и С.А.Попов — представители группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, А.Н.Ведерников и С.Б.Крюкова — представители группы граждан города Ижевска, обратившихся с жалобой; Представители Государственного Совета Удмуртской Республики (УР) как стороны, принявшей оспариваемый акт, — А.А.Волков, А.С.Борзенков и В.В.Лазарев.

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Президента РФ и группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, а также жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителями положения названного Закона Конституции РФ. Учитывая, что запросы и жалоба касаются одного и того же предмета, КС РФ, соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Конституционный Суд установил: 1. Законом Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (района, города), определенных статьей 74 Конституции УР, а также районов в городах (абзац 5 части первой статьи 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (часть четвертая статьи 7). Стороны, направившие запросы в КС РФ, считают, что данные положения Закона УР, а также производные от них и конкретизирующие их положения других статей закона выходят за рамки компетенции субъектов РФ, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления. 2. В рассматриваемом Законе предусмотрено, что он определяет систему органов государственной власти в УР в соответствии с Конституцией РФ, Конституцией УР и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти УР. Согласно Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2). Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1). Оспариваемое положение части третьей статьи 1 оспариваемого Закона УР, в соответствии с которым Государственный Совет УР самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в УР, не может рассматриваться в отрыве от названных положений преамбулы и части первой статьи 1 Закона. Поэтому часть третья статьи 1 рассматриваемого Закона соответствует Конституции РФ. 3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Однако федеральный законодатель до сих пор не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт «н» части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции РФ. В таком случае до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией РФ. 5. Конституция РФ не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах РФ, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта. Поэтому система органов государственной власти УР как субъекта РФ может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством УР. Вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. В Конституции УР этот вопрос урегулирован в статье 67 (пункт «б» части 2), а также в статьях 74 и 75 главы IV «Административно-территориальное устройство». В статье 74 перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно-территориальных единиц. Территориальные единицы иного уровня, а именно: город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения, не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы орг
аны представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти. Таким образом, не соответствует Конституции РФ статья 2 (абзац 5 части первой, части вторая и третья) оспариваемого Закона в части, касающейся создания представительных и исполнительных органов власти района в городе и города, которые согласно статье 74 Конституции УР не обладают статусом административно-территориальных единиц, входящих в состав УР, так как входят в нее через другие административно-территориальные единицы. Органы государственной власти, в том числе районов, городов республиканского подчинения, не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции. Поэтому часть восьмая статьи 21 рассматриваемого Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются «управляющие сельсоветами и поселками», не соответствует Конституции РФ. 5. Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ. Обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района,такое право утрачивают, что не приближало бы органы местного самоуправленияк населению, а, напротив, отдаляло бы их от него. Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией УР. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д. Решение данного вопроса не находится в совместном ведении РФ и ее субъектов и не подпадает под правило статьи 72 (пункт «н» части 1) Конституции РФ, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Поэтому УР вправе сама решит этот вопрос с тем условием, чтобы население не было лишено права на местное самоуправление. 6. Однако, предусматривая изменение уровня муниципальных образований, законодатель УР должен был учесть, что ранее, в соответствии с Законом УР от 27 января 1994 года «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» районы и города республиканского подчинения уже были наделены статусом муниципального образования и в них сформированы выборные и другие органы местного самоуправления. Статус и полномочия этих органов определяются в соответствии с Конституцией РФ законом, который вправе принять Удмуртская Республика. Но реализация этого статуса и этих полномочий осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствующих самоуправляющихся территориях и которые посредством выборов сформировали выборные органы муниципальных образований на конкретный срок, тем самым реализовав гарантированное им Конституцией РФ право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2). Государственный Совет как законодательный орган Удмуртской Республики, предусматривая указанное выше изменение видов самоуправляющихся территорий (районов и городов республиканского подчинения), не вправе без учета мнения населения соответствующих самоуправляющихся территорий прекратить сроки полномочий уже избранных и действующих представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Без такого учета мнения населения нормами закона, в соответствии с которыми районы и города республиканского подчинения перестают быть самоуправляющимися единицами, был неправомерно прекращен срок полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, и тем самым было нарушено закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции РФ право граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Полномочия органов самоуправления районов и городов республиканского подчинения не могли быть
прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами УР, принятых в соответствии с Конституцией РФ. В данном случае, когда были проведены выборы в соответствующие органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции РФ, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления. Таким образом, часть четвертая статьи 7 и пункт 2 главы IV оспариваемого Закона не соответствуют Конституции РФ. На переходный период до преобразования органов местного самоуправления района, города, с учетом мнения населения, существующим муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия, которыми наделяются вновь образуемые органы государственной власти. Однако при этом органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, поскольку в соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Таким образом, оспоренная в запросе глава IV «Заключительные и переходные положения» рассматриваемого Закона не соответствует Конституции РФ, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти УР (пункт 2, абзац 2). 7. Согласно статье 21 закона Удмуртии глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Госсовета республики по представлению Председателя Правительства Удмуртии и по согласованию с Советом депутатов района, города. Заместители главы администрации назначаются на сессии соответствующего Совета по представлению главы администрации по согласованию с правительством республики. Однако глава администрации и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно-территориальной единицы, а не структурного подразделения вышестоящего (республликанского) органа власти. Поэтому назначение и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти УР. Вследствие этого указанные выше положение части второй статьи 21 и находящееся во взаимосвязи с ним положение статьи 13 (пункт «к») оспариваемого Закона не соответствуют Конституции РФ. В части второй статьи 8 Закона предусмотрено, что органы государственной власти УР вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально-технического обеспечения. Поскольку данная норма в силу своей неопределенности допускает возможность отмены такого рода актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в РФ принципов разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, она не соответствует Конституции РФ 8. Коллективная жалоба группы граждан связана с применением закона по конкретному делу не всех этих граждан, а лишь гражданки С.Б.Крюковой, обратившейся в суд общей юрисдикции. Индивидуальная жалоба по существу разрешена при проверке конституционности оспариваемого закона.

Конституционный Суд признал содержащееся в части третьей статьи 1 оспариваемого Закона УР положение о том, что Государственный Совет УР самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике соответствующим Конституции РФ. Содержащееся в абзаце 5 части первой статьи 2 Закона положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов), определенных статьей 74 Конституции УР, признано не противоречащим Конституции РФ. Остальные оспоренные нормы данного Закона КС посчитал не соответствующими Конституции РФ.

www.panorama.ru

Определение Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1999 г. N 165-О "По запросу Государственной Думы о проверке конституционности положений Законов Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" и "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области"

Определение Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1999 г. N 165-О
«По запросу Государственной Думы о проверке конституционности положений Законов Курской области «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» и «Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года «О муниципальных образованиях Курской области»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Б.С.Эбзеева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса Государственной Думы, установил:

1. Государственная Дума на основании постановления от 24 июня 1999 года обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности положений Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» и Закона Курской области от 22 марта 1999 года «Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года «О муниципальных образованиях Курской области». Этот запрос поступил в Конституционный Суд Российской Федерации 9 июля 1999 года.

С 17 июля 1999 года Закон Курской области «Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года «О муниципальных образованиях Курской области» утратил силу в связи с принятием Закона Курской области «Об отмене некоторых законов Курской области».

14 сентября 1999 года в Конституционный Суд Российской Федерации поступил направленный взамен присланного ранее запрос Государственной Думы, в котором были уточнены лишь ссылки на постановление Государственной Думы от 24 июня 1999 года. Указанное обстоятельство позволяет считать, что производство в Конституционном Суде Российской Федерации началось со дня поступления запроса в первоначальной редакции, т.е. с 9 июля 1999 года.

Согласно части второй статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан.

Заявителем не представлены документы, подтверждающие, что действием оспариваемых положений Закона Курской области «Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года «О муниципальных образованиях Курской области», согласно которым созданные органы местного самоуправления осуществляют деятельность до истечения срока их полномочий (статья 2), гражданам предлагается провести референдумы по вопросу организации местного самоуправления на территории Курской области (статья 3), по результатам референдумов будет принят новый закон «О муниципальных образованиях Курской области» (статья 4), были нарушены конституционные права и свободы граждан, что дает основания для прекращения производства по запросу в этой части.

2. Законом Курской области «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» Устав был дополнен главой 4 «Органы государственной власти административно-территориальных единиц (районов)», а глава 18 «Общие принципы организации местного самоуправления» изложена в новой редакции.

По мнению Государственной Думы, положения статей 15 и 21 (пункты 2, 3 и 5), содержащихся в главе 4, и статей 81 (пункты 3 и 4), 82 (пункт 1), 84 (пункты 1 и 2), 85 (пункт 2), 89 и 90, содержащихся в главе 18 Устава Курской области (в редакции от 22 марта 1999 года), противоречат нормам Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

3. Согласно статье 15 Устава на территории административно-территориальных единиц (районов) для осуществления полномочий государственной власти Курской области исходя из принципа разделения властей создаются представительный и исполнительный органы государственной власти района. Заявитель утверждает, что создание органов государственной власти, имеющих общую компетенцию, на нижестоящих уровнях публичной власти по отношению к субъекту Российской Федерации в целом не допускается в соответствии с Конституцией Российской Федерации и потому противоречит ее статьям 3 , 5 , 10 , 15 (часть 1) , 72 (пункт «н» части 1) и 76 (часть 2) .

Данный вопрос уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации; к числу таких административно-территориальных единиц могут относиться районы и города республиканского (областного, краевого) подчинения, непосредственно входящие согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в его состав. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации основана на праве субъектов Российской Федерации, вытекающем из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1) , 11 (часть 2) , а также входящих в главу 3 «Федеративное устройство» статьях 66 (часть 1) , 71 , 72 , 73 , 76 и 77 Конституции Российской Федерации, самостоятельно устанавливать на своей территории административно-территориальное деление и определять систему местных органов государственной власти.

Районы в Курской области согласно пункту 1 статьи 14 Устава имеют статус административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в ее состав. Следовательно, на статью 15 Устава распространяется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в указанных постановлениях.

Вместе с тем следует учитывать, что статья 15 находится в нормативном единстве с другими положениями Устава, хотя и не оспариваемыми заявителем, но развивающими ее смысл. Так, согласно пункту 1 статьи 18 Устава органами исполнительной власти района, помимо администрации района, являются сельские и поселковые администрации. Это означает, что Уставом предусмотрено создание органов государственной власти общей компетенции на уровне, более низком, чем районы, непосредственно входящие в состав Курской области. Аналогичные по смыслу положения Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года были признаны неконституционными, что в силу части второй статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» является основанием отмены в установленном порядке положений статьи 15 Устава Курской области в части, конкретизированной пунктом 1 его статьи 18; эти положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Пунктом 2 статьи 18 Устава предусмотрено избрание главы администрации района районным Советом народных депутатов по представлению губернатора области. Согласно же постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года органы государственной власти на уровне административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации, по своему статусу и полномочиям, по характеру формирования, функционирования и взаимодействия с вышестоящими органами власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти. Отметив, что глава администрации административно-территориальной единицы является должностным лицом самостоятельного исполнительного органа государственной власти, а не должностным лицом структурного подразделения вышестоящего (республиканского) органа власти, Конституционный Суд Российской Федерации признал, что назначение и освобождение от должности главы администрации административно-территориальной единицы не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, как несовместимое с положениями статей 5 (часть 3) и 10 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разделения властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и их самостоятельности в пределах предоставленных полномочий.

Такая модель замещения должности главы администрации района, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной применительно к местному самоуправлению в определении от 11 июня 1999 года по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми», не отвечает требованиям самостоятельности населения административно-территориального образования при решении данного вопроса. Следовательно, на положения статьи 15 Устава Курской области в части, конкретизированной пунктом 2 его статьи 18, также распространяется правовая позиция, сформулированная Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 января 1997 года, и соответствующие правовые последствия.

4. Государственная Дума оспаривает также конституционность положения пункта 2 статьи 84 Устава Курской области о том, что деятельность по осуществлению местного самоуправления возглавляется главой муниципального образования, а также положений пункта 2 статьи 85, устанавливающих порядок избрания выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) в зависимости от численности населения муниципального образования: в муниципальном образовании свыше 150 тысяч человек — непосредственно населением, в муниципальном образовании с населением менее 150 тысяч человек — депутатами представительного органа местного самоуправления из своего состава.

В постановлении от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующим Конституции Российской Федерации закрепление в уставе субъекта Российской Федерации предписания об образовании иных, за исключением представительных выборных, органов местного самоуправления, поскольку вопрос об их создании относится к усмотрению самих местных сообществ. Между тем положения пункта 2 статьи 84 и пункта 2 статьи 85 Устава Курской области не только прямо предписывают всем муниципальным образованиям вводить должность главы муниципального образования, но и, более того, устанавливают порядок ее замещения.

Как следует из статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В соответствии с этой конституционной нормой в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» закреплено, что структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяются в уставе муниципального образования, который разрабатывается и принимается им самостоятельно ( подпункт 4 пункта 1 и пункт 2 статьи 8 ); в частности, в уставе должен решаться вопрос о наличии и порядке замещения должности главы муниципального образования ( пункты 1 и 2 статьи 16 ). Нарушающие этот принцип нормативные положения были признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации в постановлении от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», что в соответствии с частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» влечет невозможность применения таких же положений и требует их отмены в установленном порядке. Следовательно, и в этой части запрос Государственной Думы не может быть принят к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 36 , пунктами 2 и 3 части первой статьи 43 , частью первой статьи 79 и частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Положения статьи 15 Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» в той части, в какой они конкретизируются положениями его статьи 18 об отнесении к администрации района сельских и поселковых администраций (пункт 1) и об избрании главы района по представлению губернатора Курской области (пункт 2), а также положения пункта 2 статьи 84 и пункта 2 статьи 85 названного Устава являются аналогичными положениям, которые ранее были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и в отношении которых им были вынесены сохраняющие свою силу постановления от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области, от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

Указанные нормы Устава (Основного Закона) Курской области как содержащие такие же положения, какие ранее были признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.

Поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее были вынесены постановления, сохраняющие свою силу, запрос Государственной Думы в этой части не может быть принят к рассмотрению.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу в части, касающейся положений статьи 15, пункта 2 статьи 84 и пункта 2 статьи 85 Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области», окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Принять к рассмотрению запрос Государственной Думы в части, касающейся проверки конституционности положений статей 21 (пункты 2, 3 и 5), 81 (пункты 3 и 4), 82 (пункт 1), 84 (пункт 1), 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».

4. В соответствии со статьей 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Определение подлежит опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», официальных изданиях органов государственной власти Курской области, а также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Председатель Конституционного
Суда Российской Федерации

www.garant.ru

Постановление конституционного суда 24 января 1997

РЕАКЦИЯ НА ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИИ В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Политический контекст

Общий характер политико-административной реформы в Удмуртии

9 апреля 1996 года открылась пятая сессия Государственного Совета Удмуртской Республики, которая рассмотрела проекты Законов “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”, “О разграничении государственной собственности Удмуртской Республики”, “О местном самоуправлении в Удмуртской Республике”. В комплексе эти документы составляли правовую основу реформы политической системы Удмуртской Республики.

Закон “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” был принят за основу 78 голосами “за” и 7 “против” при пяти воздержавшихся. Такое соотношение голосов, в среднем 70 против 10 при различных постановках вопросов для голосования, сохранялось на протяжении всего рассмотрения законопроекта.

Этот документ исходил из положения о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики “самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике”, а также из конституционного положения о том, что государственная власть распространяет свое влияние на всей территории республики. Далее определялось, что во всех административно-территориальных образованиях на территории республики создаются органы государственной власти в лице Советов депутатов. Речь шла о том, что данные Советы образуются в районах, городах, районах в городах. А “территориями муниципальных образований в Удмуртской Республике, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются в порядке, определенном Государственным Советом Удмуртской Республики” (Статья 5 Закона).

Статья 21 Закона определяла порядок назначения и освобождения от должности главы администрации административной единицы:

“Глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики (в проекте было “председателем” — И.Е.) по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города.

Глава администрации района в городе назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению главы администрации города, председателя Правительства Удмуртской Республики и по согласованию с Советом депутатов соответствующего района в городе.”

Глава администрации района, города, района в городе имел право опротестовывать решения представительного органа.

В переходный период в районах, городах и районах в городах образовывались Объединенные Советы, состоящие из депутатов местного самоуправления и депутатов Государственного Совета, избранных от данной территории. Президиум Государственного Совета назначил главами местных администраций как государственных органов власти прежних глав местного самоуправления.

Политика расширения сферы влияния государства не ограничивалась сферой компетенции местного самоуправления. Аналогичную политику Президиум Государственного Совета стал проводить и по отношению к акционерным обществам, в уставном капитале которых имелся государственный пакет.

Таким образом, реформа имела целью соединение в лице регионального руководства законодателя, хозяйственника и общественно-политического центра. Регион превращался в корпорацию с чертами политической партии.

Следствием этого стало перераспределение бюджетных средств, собственности. Так, после создания банка-агента правительства Удмуртской Республики всем местным органам власти было настоятельно предложено перевести в этот банк свои бюджетные средства.

Решение Конституционного Суда РФ и его исполнение в республике

24 января 1997 года Конституционный Суд России огласил свое постановление по так называемому “удмуртскому делу”. В Удмуртии текст постановления был опубликован 4 февраля. До этого момента в прессе публиковались лишь его интерпретации и комментарии разных сторон.

Сторона Государственного Совета делала акцент на том, что Конституционный Суд признал за субъектом Федерации право самостоятельно формировать свои органы государственной власти и не признал неконституционным Закон “О системе органов государственной власти. ” в целом.

Сторона местного самоуправления, авангардом которой стал Ижевск, утверждала, что никто и не оспаривал этих прав региона и подчеркивал, что в 14 из 21 статьи Закона удмуртскому законодателю придется вносить правку.

Между тем в период после 24 января “эмиссары” Государственного Совета, депутаты и аппаратчики выезжали в районы на заседания Объединенных Советов и организовывали самороспуск оставшихся еще органов местного самоуправления. Это не удалось сделать только в Воткинске, Малопургинском районе и в Ижевске.

Таким образом, в этот период на уровне административно-территориальных единиц не существовало легитимных и законных органов публичной власти. Думы были распущены, а Объединенные Советы — неконституционны.

Пятого февраля на заседании Президиума Правительства Удмуртской Республики было принято постановление “О результатах комплексной ревизии исполнения бюджета города Ижевска”. В постановлении указывалось на выявленные в работе ижевской администрации недостатки. Было также принято к сведению, что решением Президиума Государственного Совета от 24 октября 1996 года А.Салтыков освобожден от занимаемой должности главного должностного лица города Ижевска, которую он получил в ходе реализации Закона “О системе органов государственной власти. ” и совмещал ее с должностью главы местного самоуправления-мэра Ижевска. Ижевской администрации было предложено рассмотреть вопрос о соответствии занимаемым должностям виновных в допущении нецелевого использования бюджетных средств лиц. В Государственный Совет был внесен проект постановления “О нарушениях бюджетного законодательства органами местного самоуправления города Ижевска”.

Правительство предлагало “текущее финансирование в пределах сумм, предусмотренных Законом Удмуртской Республики “О бюджете Удмуртской Республики на 1997 год” по городу Ижевску возложить на управление финансов Ижевска как орган государственного управления финансами Удмуртской Республики и Российской Федерации, в соответствии с распоряжениями первого заместителя Председателя Правительства Удмуртской Республики, главы администрации Ижевска Юрия Питкевича. Кроме того, — “рассмотрение и утверждение бюджета Ижевска осуществить после принятия Государственным Советом Удмуртской Республики соответствующего решения”.

Документ, вынесенный на рассмотрение депутатов президиумом парламента, предлагал подтвердить полномочия глав администраций административно-территориальных единиц республики, назначенных руководством Госсовета в период введения в действие Закона “О системе органов государственной власти”, так как постановлением Конституционного Суда были признаны неконституционными созданные в этот период органы государственной власти, а органы местного самоуправления были распущены и возникала угроза безвластия в районах и городах республиканского подчинения.

Однако с предложенным выходом не согласились некоторые депутаты. Так, В. Фридрих, глава администрации города Воткинска, предложил исключить его из приложенного списка утверждаемых руководителей.

Похоже, одним из решающих в происходящих спорах было выступление Владимира Пономарева, заместителя председателя Государственного Совета республики. Он подчеркнул, что с принятием нового Закона “О местном самоуправлении” в республике старый закон прекратил свое действие. Муниципальные образования, созданные на его основе, должны были перерегистрировать свои уставы. Не сделал этого, например, Ижевск. Далее, сославшись на статьи 52 и 57 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, он отметил, что предполагаемый местный референдум, необходимый для образования или переформирования муниципального образования, могут инициировать только главы местного самоуправления, которые в большинстве случаев в Удмуртской Республике отсутствуют, или 5% процентов населения, проживающего на территории муниципального образования. Причем, согласно статье 52 федерального Закона, решение местного референдума может быть обжаловано в суде.

18 февраля 1997 года одиннадцатая сессия Государственного Совета приняла Закон “О выборах депутатов Советов, депутатов районов, городов Удмуртской Республики”, по которому ижевчане 20 апреля 1997 года должны были избирать свой представительный орган государственной власти, а кроме того, ответить на вопрос референдума о том, согласны ли они распустить в городе местное самоуправление. Сессия приняла также постановление о мерах по реализации решения Конституционного Суда.

Среди этих мер (предложенных рабочей группой, возглавляемой Председателем Государственного Совета А.Волковым) было и предложение внести изменения в Закон “О системе органов государственной власти. ” и Конституцию Удмуртской Республики, имея в виду введение поста Президента. Большинство депутатов (57) при обсуждении этого пункта проголосовали за то, что Удмуртия останется парламентской республикой.

Сразу же после завершения заседания февральской сессии Государственного Совета последовала реакция со стороны прокуратуры Российской Федерации и Президента России. Прокурор Удмуртской Республики, до тех пор не проявлявший особой активности, опротестовал два постановления, принятых в эти дни Государственным Советом.

Первый протест касался постановления Государственного Совета от 11 февраля “О полномочиях глав администраций районов и городов Удмуртской Республики”. В протесте отмечалось, что в опротестовываемом постановлении подтверждаются полномочия должностных лиц, чей статус Постановлением Конституционного Суда признан незаконным.

Второй протест касался второго пункта постановления Государственного Совета от 11 февраля “О нарушениях бюджетного законодательства органами местного самоуправления г. Ижевска”. В протесте говорилось о том, что возложение полномочий распоряжаться городским бюджетом на городское финансовое управление как государственный орган в соответствии с распоряжениями первого заместителя председателя Правительства Ю.Питкевича противоречит Конституции РФ и Постановлению Конституционного Суда.

12 февраля председатель Конституционного Суда В.Туманов направил в адрес Президента РФ обращение с просьбой обеспечить исполнение Постановления Конституционного Суда.

21 февраля Президент России обратился к председателю Государственного Совета Удмуртской Республики А.Волкову и Генеральному прокурору России Ю.Скуратову.

А.Волкову: “Почему до сих пор не исполнено Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года. Прошу в десятидневный срок доложить о принятии мер по выполнению всех решений, содержащихся в данном Постановлении Конституционного Суда.”

Ю.Скуратову: “Прошу принять меры прокурорского воздействия для обеспечения безусловного исполнения упомянутого Постановления”.

Несмотря на это поручение, руководство Государственного Совета продолжало проведение в жизнь своей политики.

21 февраля (запротоколировано 25 февраля) под председательством заместителя Руководителя администрации Президента М.Бойко прошло совещание, на котором было принято решение, детально расписывающее меры, необходимые для реализации Постановления Конституционного Суда.

10 марта Президент России издал Указ, в котором еще раз определил меры по реализации Постановления Конституционного Суда, отмечаемые уже в протоколе от 21-25 февраля. Только теперь выполнение этих предписаний находилось под контролем генеральной прокуратуры.

11 марта начала работу 12-я сессия Государственного Совета, в повестке которой стояло рассмотрение мер, предложенных рабочей группой, созданной еще на десятой сессии, по реакции на протесты республиканского прокурора, Генерального прокурора и Указ Президента.

Ранее, 3 марта 1997 года, в Москве на имя Президента России был передан доклад за подписью Председателя Государственного Совета Удмуртской Республики А.Волкова. Доклад содержал информацию о выполнении поручения Бориса Ельцина, связанного с реализацией Постановления Конституционного Суда России. В докладе, в частности, говорилось, что на открывающейся 11 марта очередной сессии удмуртского парламента в Закон “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” депутатам будет предложено внести ряд изменений и дополнений. Предполагается, например, продолжение деятельности органов местного самоуправления городов и районов с передачей им полномочий органов государственной власти. Будет прекращена деятельность Объединенных Советов, соблюдены требования Конституционного Суда в части разделения властей и ряде других важных положений закона. Таким образом, из закона изымались все положения, не соответствующие Конституции Российской Федерации. Волков заверил Президента, что органы государственной власти республики обеспечат выполнение Постановления Конституционного Суда в полном объеме.

На двенадцатой сессии Государственного Совета Удмуртской Республики в результате принятых решений было приостановлено действие трех глав Закона “О системе государственных органов власти. ” (четвертая, заключительная глава — “Переходные положения”) до истечения полномочий органов местного самоуправления, избранных в 1994 году, то есть до апреля 1998 года. Отменены назначенные на 20 апреля 1997 года выборы депутатов городского Совета Ижевска. Прекращены полномочия Объединенных Советов, созданных во время реализации Закона “О системе органов государственной власти”. Восстановлены распущенные органы местного самоуправления в городах и районах республики. Согласно внесенным изменениям в Закон “О системе органов государственной власти” после истечения срока полномочий органов местного самоуправления в городах и районах Удмуртии планировалось создать представительные органы государственной власти. Местное самоуправление в новых правовых условиях будет существовать на уровне городов районного подчинения, поселков, других населенных пунктов, а также районов в городе. Вопрос о внесении поправок в Конституцию Удмуртии остался открытым.

Сложность заключалась в том, что восстановленные органы местного самоуправления были выбраны и действовали на основе Закона “О местном самоуправлении в Удмуртской Республике” 1994 года (так установлено в Указе Президента России от 10 марта 1997 года). В то же время новый Закон, принятый в 1996 году, прекратил действие своего предшественника поправкой, внесенной 19 ноября 1996 года. Получалось, что “старые” муниципальные образования будут доживать свой век на основе закона 1994 года, а новые создаваться согласно нормам закона 1996 года. Предложения о приостановке нового закона о местном самоуправлении сессией во внимание приняты не были. Кроме того, руководству республики предстояла тяжелая работа по разделению полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.

Во исполнение перечня мероприятий, прилагаемого к Указу Президента от 10 марта, в Удмуртию прибыла межведомственная комиссия, призванная оказать методическую помощь Удмуртской Республике в приведении своего законодательства в соответствие с российским. 25 апреля 1997 года Комиссия подала в Правительство России свой доклад о состоянии дел в Удмуртии. Одним из результатов работы комиссии и ее контактов стало подписание 16 апреля Соглашения между правительством Удмуртии и Министерством по делам национальностей и федеративным отношениям.

11 апреля на состоявшемся в Правительстве Удмуртской Республики совещании с главами местного самоуправления республики среди прочих был рассмотрен вопрос “О разработке соглашения между органами государственной власти Удмуртской Республики и органами местного самоуправления”. Специально созданная комиссия разработала проект, который был разослан в органы местного самоуправления.

С этого момента конфликт утрачивает остроту. С лета 1997 года политический контекст развития местного самоуправления задает идея введения президентской власти в Удмуртской Республике, которая попросту отвлекла внимание от проблем местного самоуправления. Хотя в преддверии выборов в местные органы власти, предполагаемые на апрель 1998 года, перспектива выбирать президента Удмуртии заставит политические силы думать и о выборах в органы местного самоуправления, так как на возможных выборах президента от них будет зависеть очень многое.

Некоторые итоги и выводы

Одним из результатов обострения конфликта между городом Ижевском и республикой, олицетворявших конфликт между государственной властью и местным самоуправлением, стало то обстоятельство, что в орбиту спора оказались втянуты и другие силы. Впрочем, возможно, что дело было как раз и наоборот, то есть в постоянно длившийся конфликт между различными финансовыми группами оказались втянутыми различные уровни публичной власти.

Активные действия московских властей, начавшиеся рассмотрением “удмуртского дела” в Конституционном Суде, привели к тому, что процесс формирования в Удмуртской Республике системы власти, в которой главную роль играла исполнительная власть, и тенденция к устранению разделения властей по горизонтали и вертикали были прерваны. Ликвидировано было и положение о назначаемости глав государственных администраций Президиумом Государственного Совета.

vasilievaa.narod.ru

Смотрите так же:

  • Формы и виды право собственности по российскому законодательству Формы и виды право собственности по российскому законодательству 2.1. Формы права собственности / Виды и формы собственности по Российскому законодательствуГЛАВА 2. СОБСТВЕННОСТЬ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ Формы права собственности имеют […]
  • Уголовный кодекс 2018 издание Уголовный кодекс 2018 издание Автострахование Жилищные споры Земельные споры Административное право Участие в долевом строительстве Семейные споры Гражданское право, ГК РФ Защита прав потребителей Трудовые […]
  • Закон города москвы n 37 О Закон г. Москвы от 25 октября 2017 г. N 37 "Об установлении величины прожиточного минимума пенсионера в городе Москве в целях определения региональной социальной доплаты к пенсии на 2018 год" Настоящий Закон в соответствии с пунктом 4 […]
  • Город уфа арбитражный суд Арбитражный суд Республики Башкортостан Наши судьи Арбитражные суды Официальный интернет-портал правовой информации Правовые основы Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 […]
  • Консультация юриста по жилищному праву Консультация юриста по жилищным вопросам Без жилья человек жить не может. При этом люди не задумываются о том, что существует множество законов, приказов и постановлений, которые регулируют жилищное право. Область этого регулирования […]
  • Федеральный закон от 24101997 134-фз о прожиточном минимуме Федеральный закон от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) Федеральный закон от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ"О прожиточном минимуме в Российской Федерации" С изменениями […]

Комментарии запрещены.